Sentencia A. 1753/25

 

 

TEMAS-SUBTEMAS

 

Auto A-1753/25

 

COMPETENCIA DE LA JURISDICCIÓN CONTENCIOSO ADMINISTRATIVA-Ejecución de títulos valores con origen en un contrato estatal

 

REPÚBLICA DE COLOMBIA

CORTE CONSTITUCIONAL

SALA PLENA

 

AUTO 1753 DE 2025

 

Referencia: expediente CJU- 6987

 

Asunto: conflicto de jurisdicciones suscitado entre el Juzgado 001 Promiscuo Municipal de Montelíbano y el Juzgado 004 Administrativo Mixto del Circuito de Montería

 

Magistrado ponente:

Miguel Polo Rosero

 

Bogotá D.C., doce (12) de noviembre de dos mil veinticinco (2025).

 

La Sala Plena de la Corte Constitucional, en cumplimiento de sus atribuciones constitucionales y legales, en particular, la prevista por el numeral 11 del artículo 241 de la Constitución, profiere el presente auto respecto del asunto de la referencia, de acuerdo con los siguientes:

 

I.                  ANTECEDENTES

 

1.                 Alexander de Jesús Pineda Montes, a través de apoderado, presentó demanda ejecutiva en contra del municipio de Montelíbano (Córdoba), con el fin de que: (i) se libre mandamiento de pago en contra del demandado con base en la factura cambiaria No. 33249, creada el 30 de marzo de 2021 y por un valor de $125.000.000. (ii) También que se condene al pago de los intereses moratorios y de las agencias en derecho[1].

 

2.                 Como sustento de lo anterior, sostuvo que el 30 de marzo de 2021, se le entregó al representante legal del municipio de Montelíbano unos insumos (enceres y abarrotes) “comercializados por el Establecimiento de Comercio DEPOSITO EL IMPERIO NUEVO”[2] de propiedad del demandante. La alcaldía expidió certificado de recibo y, en consecuencia, se generó la factura cambiaria antes mencionada por el valor indicado. Igualmente, afirmó que el demandado se comprometió a realizar el señalado pago el cual debía efectuarse el 30 de junio de 2021, conforme quedó estipulado en el título valor. Sin embargo, señaló que, al momento de la presentación de la demanda, esto no había ocurrido.

 

3.                 El asunto fue asignado al Juzgado 001 Promiscuo Municipal de Montelíbano, el que, mediante auto del 6 de marzo de 2024[3], rechazó la demanda y dispuso enviar el expediente a la Oficina Judicial de Montería, para que fuera repartido entre los juzgados administrativos de la ciudad. Sostuvo que, en el escrito de subsanación de la demanda, el demandante señaló que no existe un contrato con la alcaldía de Montelíbano, respecto de los productos descritos en la factura cambiaria cuyo pago se pretende, “pues dada la connotación que se presentó para este año debido a la emergencia del COVID-19, y en aras a mitigar su impacto socioeconómico, el Decreto de Emergencia Sanitaria 0417 del año 2.020, proferido por el Gobierno Nacional, faculto a las autoridades municipales (Municipio de Montelíbano), para aprovisionar a la población sin necesidad de una licitación pública”[4].

 

4.                 Afirmó también que, según lo expuso el demandante, la respectiva orden de compra de los insumos fue suscrita por el municipio en razón del Decreto 450 de 2020, expedido por dicha entidad territorial y en el que se declaró la calamidad pública y urgencia manifiesta. Con base en ello, el juez manifestó que “la parte actora trae consigo para el cobro una factura de venta, que según su propio dicho no se encuentra fundada en una relación contractual celebrada con el ente territorial ejecutado, pero a su vez afirma que el negocio subyacente se produjo a raíz de un decreto de declaratoria de calamidad pública, que eximía al ente territorial de realizar el proceso de licitación pública”[5]. De conformidad con lo expuesto, señaló que ante la falta de elementos que permitan identificar la existencia o inexistencia de un contrato estatal, del cual se hubiera podido derivar la factura cambiaria, quien debe conocer el asunto es la Jurisdicción de lo Contencioso Administrativo, de conformidad con el artículo 104 del CPACA y el auto 533 de 2022, proferido por esta Corporación.

 

5.                 Finalmente, sostuvo que dicho juez no era competente para conocer asuntos en los que se pretende la ejecución de títulos valores en contra de una entidad territorial, que hubieran sido suscritos en estados de emergencia y calamidad pública. Por ello, insistió en que el asunto debía ser remitido a los juzgados administrativos.

 

6.                 El expediente fue repartido al Juzgado 004 Administrativo Mixto del Circuito de Montería, el que, mediante providencia del 29 de julio de 2025[6], declaró la falta de jurisdicción para conocer el caso, planteó conflicto negativo y dispuso enviarlo a esta Corporación. Para fundamentar su posición, expuso que, de conformidad con el numeral 6 del artículo 104 del CPACA, la Jurisdicción de lo Contencioso Administrativo conoce de aquellos procesos ejecutivos que provienen de condenas impuestas ante esa jurisdicción, “conciliaciones judiciales y extrajudiciales aprobadas, laudos arbitrales en que sea parte una entidad de derecho público y de las ejecuciones de contratos estatales”[7].

 

7.                 En este orden de ideas, señaló a su vez que, según lo establecido en los artículos 15, 18 y 20 del CGP, la Jurisdicción Ordinaria en su especialidad civil tiene la competencia residual para conocer los procesos ejecutivos que no estén atribuidos a los jueces administrativos.

 

8.                 Igualmente, afirmó que, de conformidad con lo dispuesto por esta Corte en los autos 403 de 2021, 553 de 2022, 262 y 677 de 2023, la Jurisdicción de lo Contencioso Administrativo es la competente para conocer de procesos ejecutivos derivados de obligaciones originadas en contratos estatales, siempre que exista certeza o “una presunción razonable de la existencia del contrato”[8]. De lo contrario, en ausencia de elementos que permitan acreditar la relación contractual, debe asumir el trámite del proceso la Jurisdicción Ordinaria Civil, en aplicación de la cláusula residual de competencia establecida en los artículos 15 del CGP y 12 de la Ley 270 de 1996.

 

9.                 Finalmente, manifestó que mediante los autos 1508 de 2023 y 1667 de 2024, esta corporación fijó una regla especial “cuando se demanda el cobro de una factura cambiaria que no está asociada a un contrato estatal, y el ejecutante manifiesta de forma explícita y clara que no existe dicho contrato, la competencia corresponde a la jurisdicción ordinaria civil, según el factor residual de competencia del artículo 15 del CGP”[9]. En consecuencia, sostuvo que, dado que el demandante manifestó expresamente que la factura es autónoma y no se deriva de un contrato estatal, se debe dar aplicación a lo dispuesto por este tribunal en las mencionadas providencias y atribuir la competencia a la Jurisdicción Ordinaria, en su especialidad civil.

 

II.               CONSIDERACIONES DE LA CORTE CONSTITUCIONAL

 

A.               Competencia

 

10.    La Corte Constitucional es competente para resolver los conflictos entre jurisdicciones, de conformidad con el numeral 11 del artículo 241 de la Constitución Política, adicionado por el artículo 14 del Acto Legislativo 02 de 2015.

 

B.                Presupuestos del conflicto entre jurisdicciones

 

11.    Los conflictos de competencia entre jurisdicciones se presentan cuando dos o más autoridades que administran justicia y pertenecen a distintas jurisdicciones, “se disputan el conocimiento de un proceso, bien sea porque estiman que a ninguna le corresponde (negativo), o porque consideran que es de su exclusiva incumbencia (positivo)”[10]. De manera reiterada, la Corte ha considerado que para que se configuren estos conflictos, es necesario que se acrediten tres presupuestos: subjetivo, objetivo y normativo, los cuales se explican en el siguiente cuadro:

 

 

C.               La competencia de la Jurisdicción de lo Contencioso Administrativo para conocer de procesos ejecutivos adelantados en contra de entidades públicas. Reiteración de jurisprudencia[14]

 

12.    En relación con estos asuntos, la Sala Plena ha acudido a las reglas previstas en los artículos 104 y 297 del CPACA, así como al artículo 15 del CGP, como quiera que estas normas disponen la competencia de la Jurisdicción de lo Contencioso Administrativo para conocer de algunos procesos ejecutivos, así como una cláusula de competencia residual que se encuentra en cabeza de la Jurisdicción Ordinaria Civil, respectivamente[15].

 

13.    En este orden de ideas, de conformidad con los numerales 2 y 6 del artículo 104 del CPACA, la Jurisdicción de lo Contencioso Administrativo conoce de los conflictos[16] “(…) relativos a los contratos, cualquiera que sea su régimen, en los que sea parte una entidad pública o un particular en ejercicio de funciones propias del Estado”[17] y que, en especial, cuando se trata de procesos de naturaleza ejecutiva, le corresponde resolver aquellos “(…) derivados de las condenas impuestas y las conciliaciones aprobadas por esta jurisdicción, así como los provenientes de laudos arbitrales en que hubiere sido parte una entidad pública; e, igualmente los originados en los contratos celebrados por esas entidades”[18]. Por lo demás, el numeral 3 del artículo 297 de ese mismo código explica que constituyen títulos ejecutivos “(…) los contratos, los documentos en que consten sus garantías, junto con el acto administrativo a través del cual se declare su incumplimiento, el acta de liquidación del contrato, o cualquier acto proferido con ocasión de la actividad contractual, en los que consten obligaciones claras, expresas y exigibles, a cargo de las partes intervinientes en tales actuaciones”[19].

 

14.    Por su parte, el artículo 15 del CGP[20] prevé una cláusula de competencia residual, la cual dispone que corresponde a la Jurisdicción Ordinaria Civil, el conocimiento de todo asunto que no esté atribuido expresamente por la ley a otra jurisdicción.

 

15.    Para efectos de definir varios conflictos entre jurisdicciones y en aplicación de las normas en cita, la Sala Plena ha considerado que, cuando se trata de establecer la jurisdicción competente para conocer de un proceso ejecutivo adelantado en contra de una entidad pública, pueden ocurrir los siguientes tres escenarios:

 

16.    En el primero, según el auto 403 de 2021, se estableció que corresponde a la Jurisdicción de lo Contencioso Administrativo conocer del asunto “cuando (i) una entidad estatal, (ii) incorpore derechos en títulos-valores, (iii) en el marco de sus relaciones contractuales, y (iv) quien fue parte en ese contrato, (v) la demanda para hacer efectivo el pago del derecho incorporado, (vi) la jurisdicción competente será la de lo contencioso-administrativo, (vii) por tratarse de controversias derivadas del contrato estatal”.

 

17.    En el segundo, según el auto 1027 de 2021, se consideró que la Jurisdicción Ordinaria Civil es la competente para conocer de los procesos ejecutivos adelantados en contra de una entidad pública, cuando existe certeza de que la obligación no se deriva de un contrato estatal. En este sentido, en dicha oportunidad, la Sala Plena argumentó que, “en virtud del artículo 15 del [CGP] y las disposiciones 627 y 784 (numeral 12) del Código de Comercio, la Jurisdicción Ordinaria, en su especialidad civil, será competente de conocer los procesos ejecutivos basados en títulos valores que no se deriven de un contrato estatal, o si existiendo tal relación, el litigio involucra un tercero al cual se le endosó o transfirió el título”.

 

18.    En el tercero, de acuerdo con el auto 553 de 2022, la Corte indicó que corresponde conocer del proceso ejecutivo a la Jurisdicción de lo Contencioso Administrativo, cuando se promueve el proceso en contra de una entidad pública y no se tiene certeza sobre si la causa del título que se pretende ejecutar tiene fundamento o no en un contrato estatal. En este orden de ideas, se consideró que: “cuando el juez que resuelve el conflicto de jurisdicción carece de elementos suficientes para verificar la existencia o inexistencia de un contrato estatal entre las partes tampoco es posible atribuir la controversia a la jurisdicción ordinaria, ya que esta carece de la especialidad jurisdiccional necesaria para analizar este tipo de acuerdos”, por lo que “en controversias que pudiesen involucrar un acto o contrato suscrito por una entidad pública sujeta al derecho administrativo, su competencia sería atribuible a la Jurisdicción de lo Contencioso Administrativo, en aplicación del numeral 6 del artículo 104 del CPACA. Además, en atención a que las pretensiones podrían repercutir en recursos del Estado, que tienen una protección especial del ordenamiento jurídico”[21].

 

19.    Así, con base en el numeral 2 del artículo 104 del CPACA,  el artículo 15 del CGP y lo antes expuesto se concluye que, para resolver este tipo de asuntos, esta Corte ha diferenciado principalmente tres escenarios, cuando: (i) se tiene certeza de que el título ejecutivo (como, por ejemplo, un título-valor) deriva de un contrato estatal; (ii) hay evidencia de que el título ejecutivo no proviene de un contrato estatal; y/o (en el caso de los títulos-valores) ha sido endosado a un tercero y (iii) no existen elementos suficientes para determinar si el título ejecutivo tiene su origen o no en un contrato estatal[22].

         

D.               Examen del caso concreto

 

20.    En el asunto objeto de decisión, se cumplen con los tres presupuestos para la configuración de un conflicto entre jurisdicciones, por las siguientes razones:

 

(i)   Presupuesto subjetivo: el conflicto se suscitó entre el Juzgado 001 Promiscuo Municipal de Montelíbano y el Juzgado 004 Administrativo Mixto del Circuito de Montería, autoridades que integran distintas jurisdicciones.

 

(ii) Presupuesto objetivo: se acreditó una causa judicial respecto de la cual se alegó la falta de jurisdicción para dirimirla. Específicamente, se trata del proceso ejecutivo promovido en contra del municipio de Montelíbano, para obtener el pago de una factura de venta sobre enceres y abarrotes.

 

(iii)          Presupuesto normativo: se verificó que las dos autoridades judiciales en conflicto justificaron su falta de jurisdicción en presupuestos de orden normativo y en pronunciamientos de esta corporación sobre la materia (supra 3 a 9).

 

21.    Superado el anterior estudio, la Corte considera que se debe dar aplicación a la regla de decisión establecida en el auto 403 de 2021 y atribuir la competencia del asunto a la Jurisdicción de lo Contencioso Administrativo.

 

22.    La Sala advierte que, según lo expusieron los jueces en conflicto, el demandante manifestó que no existía un contrato con el ente demandado. Por el contrario, la venta de los insumos se dio en el marco de aplicación del Decreto 450 de 2020, por medio del cual se declaró el estado de calamidad pública y urgencia manifiesta en el municipio de Montelíbano. En la parte motiva de este acto, se hace referencia a la definición de urgencia manifiesta desarrollada en el artículo 42 de la Ley 80 de 1993, y se indica que en estos eventos se exige del Estado atender la contingencia de manera inmediata y “demanda actuaciones del mismo que no dan espera para mantener la regularidad del servicio, por lo que no es posible acudir a los procedimientos de selección públicos, es decir, la licitación pública, a la selección abreviada, al concurso de méritos y a la contratación de mínima cuantía”[23].

 

23.    En este orden de ideas, en la parte motiva del decreto también se señaló que, según lo ha establecido el Consejo de Estado, en casos de urgencia manifiesta debe primar el interés general por encima de las formalidades de las actuaciones administrativas. En otras palabras, “el régimen jurídico debe ceder y permitir que las actuaciones se den a la mayor brevedad posible, así ello implique la celebración de contrato sin el cumplimiento de los requisitos legales de selección del contratista y aun, la ejecución de los mismos, sin que medie la formalidad del contrato escrito si la gravedad de las circunstancias así lo exige”[24].

 

24.    De conformidad con ello, en el artículo segundo del mencionado decreto se dispuso que, como consecuencia de la declaración de urgencia manifiesta por calamidad pública, y de acuerdo con las circunstancias expuestas, “celébrese los actos y contratos que tengan la finalidad de conjurar, adquirir, reparar, construir, atender, mejorar y preservar el orden público, las necesidades en materia de salubridad, dotación hospitalaria y demás objetos contractuales pertinentes a través de la contratación de las obras necesarias y la adquisición de bienes y servicios a que haya lugar para tales efectos”[25].

 

25.    Bajo ese orden, se puede concluir que, en principio, el decreto en el marco del cual se dio la venta de los insumos a la alcaldía de Montelíbano por parte del demandante, lo que permitió fue la realización de contratos estatales sin el lleno de las formalidades exigidas en el ordenamiento, para hacerle frente a la urgencia manifiesta que se presentó. En otras palabras, la aplicación de dicho acto no implica la inexistencia del contrato, sino que este nace a la vida jurídica, aunque no se hayan cumplido los requisitos que ordinariamente la ley dispone para ello. En línea con ello, se debe recordar que en virtud del segundo inciso del artículo 772 del Código de Comercio, “la emisión de una factura cambiaria de compraventa presupone la existencia de un contrato verbal o escrito”[26].

 

26.    Por tal motivo, no se puede afirmar que en virtud de dicho acto administrativo no existió un contrato estatal del cual se deriva la factura. Por el contrario, de conformidad con lo estipulado en el decreto, se podría concluir que este existe, pero no atendió las formalidades tradicionalmente exigidas por la ley, ni se originó en un proceso público de selección, en atención a la urgencia manifiesta que se presentó en todo el país en el año 2020 y en aplicación del artículo 42 la Ley 80 de 1993.

 

27.    Así las cosas, al poder afirmarse que, en principio, en esta ocasión se tiene certeza sobre la existencia de un contrato estatal, la Sala considera que se debe dar aplicación a la regla de decisión establecida en el auto 403 de 2021.

 

28.    Lo anterior puesto que, en el caso bajo estudio (i) el municipio de Montelíbano (ii) incorporó derechos en una factura de venta de enceres y abarrotes, (iii) en el marco de sus relaciones contractuales, y (iv) el señor Alexander de Jesús Pineda Montes –parte del contrato– lo demandó para hacer efectivo el pago de dicho derecho. En consecuencia, el asunto debe ser remitido al Juzgado 004 Administrativo Mixto del Circuito de Montería, puesto que se trata de una controversia derivada del contrato estatal.

 

E.                Regla de decisión

 

29.    Auto 403 de 2021. “En adelante, cuando (i) una entidad estatal (ii) incorpore derechos en títulos-valores (iii) en el marco de sus relaciones contractuales, y (iv) quien fue parte en ese contrato (v) la demande para hacer efectivo el pago del derecho incorporado, (vi) la jurisdicción competente será la de lo contencioso-administrativo, (vii) por tratarse de controversias derivadas del contrato estatal”.

 

III.           DECISIÓN

 

Con base en lo expuesto, la Sala Plena de la Corte Constitucional,

 

RESUELVE

 

Primero: DIRIMIR el conflicto de jurisdicciones entre el Juzgado 001 Promiscuo Municipal de Montelíbano y el Juzgado 004 Administrativo Mixto del Circuito de Montería, en el sentido de DECLARAR que el Juzgado 004 Administrativo Mixto del Circuito de Montería es la autoridad competente para conocer el asunto.

 

Segundo: REMITIR el expediente CJU-6987 al Juzgado 004 Administrativo Mixto del Circuito de Montería, para lo de su competencia y para que comunique la presente decisión al Juzgado 001 Promiscuo Municipal de Montelíbano y a los interesados en este trámite.

 

Notifíquese, comuníquese y cúmplase.

 

 

 

 

 

 

 

JORGE ENRIQUE IBÁÑEZ NAJAR

Presidente

 

 

 

NATALIA ÁNGEL CABO

Magistrada

 

 

 

CARLOS CAMARGO ASSIS

Magistrado

 

 

 

HECTOR ALFONSO CARVAJAL LONDOÑO

Magistrado

 

 

 

JUAN CARLOS CORTÉS GONZÁLEZ

Magistrado

 

 

 

LINA MARCELA ESCOBAR MARTÍNEZ

Magistrada

 

 

 

VLADIMIR FERNÁNDEZ ANDRADE

Magistrado

 

 

 

PAOLA ANDREA MENESES MOSQUERA

Magistrada

 

 

 

MIGUEL POLO ROSERO

Magistrado

 

 

 

ANDREA LILIANA ROMERO LOPEZ

Secretaria General

 

 

 

 

 

 

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